（2009年12月発行）今後の食品安全政策の動向と企業対応

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　平成７年の食品衛生法改正により、「総合衛生管理製造過程」(以下「マル総」という)として我が国にＨＡＣＣＰ手法が導入されて、来年で１５年目を迎える。
　この間、ＢＳＥ問題や餃子事件等をはじめ食品事故や表示不正事件が頻発し、その度に消費者の不安が高まるのみならず、的確な管理のために努力している企業等が少なからず迷惑を被ってきた。上記のマル総導入時には、ＨＡＣＣＰが注目され、生産～販売までの各段階、かつ各種品目についてのＨＡＣＣＰマニュアルが作成され、いわば「ＨＡＣＣＰブーム」のような現象が見られた。当時、国又は関係団体の事業として作成されたＨＡＣＣＰマニュアルは、少なくとも１３０以上に及んだ。中には、「家庭におけるＨＡＣＣＰ」というものまで策定された。その後、情勢が落ち着き、事件・事故の発生の折に時々再認識されることはあったが、総じて「ブーム」は去った感があった。
　しかし、ここに来てＨＡＣＣＰをはじめとしてＧＡＰ等のいわゆる自主管理手法の重要性があらためて注目されるようになり、いわば、ＨＡＣＣＰが第二世代に入ったと言ってもよい状況となっている。
　こうした状況を踏まえ、以下今後の安全管理制度の動向について記すこととする。

　自主管理手法の代表であるＨＡＣＣＰ(Hazard Analysis Critical Control 危害分析重要管理点(監視手法))は、60年代に米国ＮＡＳＡにおける宇宙食の安全性確保のために開発された手法であるが、90年代に急速に世界へ普及していった。
　同手法の最大の利点は、それまでの横並びの一律基準と異なり、日常活動を通じて当該食材・食品を扱いその特性等を最も熟知している「当事者」の判断に、管理基準や方法を委ねていることにある。このことは、導入した諸国によっては歓迎された。たとえばフランスの場合、それまでの衛生規制は大企業主導で、制度域内での激しい販売競争に勝ち抜くためには、他国よりも厳しいものが定められてきた。これらの規制は、中小企業にとってはとても遵守することが不可能なものもあったが、ＨＡＣＣＰ制度導入によって自ら適用可能なものを自分たちの手で作成することができるようになったことから大変歓迎すべきものとなった^1)。
　いずれにしても、常に新しい技術や食品が開発されている現状において、それらの開発の都度、国等が一律の管理基準や管理方法を設定することは事実上難しいという観点からも時宜を得た手法とされている。
　また、ＨＡＣＣＰは工程管理(プロセスチェック)の代表的手法でもある。最終製品から一部のサンプルを抽出し検査することで母集団全体の状況を判断するという従来の「結果管理(ファイナルチェック)手法」では、数百種もある残留農薬のようなもののチェックは困難である。また、結果管理では、仮に不適合な結果が出た場合に原因究明や回収が困難となる。さらに、サンプル品を犠牲にする場合がある等種々の問題点があった。これに対して、ＨＡＣＣＰ手法のような工程管理は、リアルタイムチェックであり時間や手間の点で製造等の稼働に支障を来たしにくい。また、危害分析により原因究明が容易で迅速に対策を講ずることができるなどの利点を有する。

　制度としてのＨＡＣＣＰの本格的取組は、まず93年のＥＵ指令によるヨーロッパ諸国において始められた。このＥＵ指令の内容はＨＡＣＣＰを全ての食品企業に対して義務化するというものであった。同指令が出された１か月後にＣｏｄｅｘの「ＨＡＣＣＰ手法ガイドライン」が公表された。同「ガイドライン」に示されているＨＡＣＣＰの７原則12手順は、同手法の規範的位置づけとしてその後各国の制度化の基本となっている(表１)が、「ガイドライン」の１か月前に発せられたＥＵ指令はこれには準拠しておらず、5原則となっている。この背景には、中小企業などに対する負担への配慮があり、「記録」などの要件を外したものと思われる。
　その後、米国やカナダにおいては、全ての食品対象ではなく、食肉製品、水産物等の特定の品目につきＨＡＣＣＰを義務化している。これらは輸入食品も対象となっている。
　一方、我が国は平成７年に「食品衛生法」が改正され、国際調和(インターナショナルハーモナイゼーション)の一環としてマル総という制度として導入された。対象品目は「必要かつ可能な品目」とし、かつ任意で義務化とはなっていない。すなわち、従来の一律基準に基づく管理の例外措置として位置づけられ、品目を限定して導入するかどうかは事業者の判断による制度となっている。現時点での総合衛生管理製造過程の認証は６品目で施設件数は800余りとなっている(平成21年10月末現在)。

　我が国にマル総が導入されて来年で15年となる。この間、マル総以外にも自治体によるＨＡＣＣＰ認証や業界団体によるＨＡＣＣＰ、さらには独自の自己宣言によるＨＡＣＣＰなどを導入している企業も少なくない。農林水産省の調査によれば現在の導入率は約15～16％²⁾、厚生労働省が㈱三菱総合研究所に委託して実施した調査³⁾によれば13,4％といわれる。10年前の導入率が約5％とされているので、年率平均１パーセント程度の伸びとなる。国は今後５年間で導入率50％を目指している。
　いずれにしても、これまで導入してきた企業は大手がほとんどであり、今後は食品企業の多数を占める中小企業にいかに導入が進むかが大きな課題となる。
　一方、我が国のＨＡＣＣＰは製造加工分野から導入が進められたが、ＢＳＥ問題を踏まえた食品安全基本法に基づく新たな食品安全行政においては、フードチェーン全体での安全確保対策が求められている。特に、多段階を経て消費者に提供される食品は、一部の段階における不適切な対応が他の段階の努力を無効にするばかりか、消費者に多大なリスクを与えかねない。したがって、製造加工以外における工程管理の導入が求められることとなり、特に、「食品衛生法」の改正の視点にも示されたように、農水産業分野などの生産段階における工程管理との連携が重視されるに至っている。他方、マル総のような公的な認証の対象になっていない品目を扱っている企業にとっては、たとえ努力して的確なＨＡＣＣＰを実施していても第三者認証を受けることができないという不満があった。
　2005年に発行されたＩＳＯ22000:2005（食品安全マネジメントシステムーフードチェーンのあらゆる組織に対する要求事項）は、ＨＡＣＣＰやＧＡＰの導入をはじめ組織として的確な食品安全マネジメント実施の証を対外的に証明しうるもので、上記のような自主導入企業のニーズに応える国際規格として注目されている。

　「食品安全基本法」における食品関係事業者の責務として、食品の安全性を確保するための必要な措置を食品供給行程の各段階において講ずることが規定されているが(第８条第１項)、平成17年に見直された食料・農業・農村基本計画(閣議決定され政府全体としての計画)の食の安全・安心対策においても、フードチェーンの段階ごとに具体的な安全確保が記されている。すなわち、生産段階においてはＧＡＰ（適正農業規範）の策定・普及が明記されるとともに、製造段階においてはＨＡＣＣＰの導入促進とＩＳＯ22000の普及・啓発が帰されている。さらに流通段階においては、卸売市場における品質管理の高度化に向けた規範策定のためのマニュアル作成が明記された。これらはいずれも自主的取組となっている。なお、同計画は、概ね5年ごとに見直されることとなっており、最初の策定後にＢＳＥ問題などが発生したため、17年の2回目の見直しには安全・安心の内容が大幅に充足された経緯がある。
　これらの方針を受けて、農林水産省は平成19年4月に「21世紀新農政2007」として5年間で全国2000産地にＧＡＰを導入する方針を打ち出した。また、続いて翌平成20年4月発表の「21世紀新農政2008」では5年間で5,000農場にＨＡＣＣＰを導入する方針を示した。これを受けて、都道府県段階で各地域に適用する手引きやマニュアルの策定、推進体制の整備等の取組がなされ、すでにＧＡＰについては全国1,500産地に導入されたと言われている。
　また、ＧＡＰ（Good Agricultural Practices）は直訳すると「適正農業規範」であるが、「規範」のような下達的印象を避けるとともに工程管理手法であることを判りやすく示すため農林水産省は「農業生産工程管理」という表現を用いて普及に努めている。
　ＧＡＰは、基本的にはＨＡＣＣＰと同様の工程管理手法であり(表１)、危害分析やモニタリングなどの手順を通じてＰＤＣＡサイクルをまわし、自前の最も的確な管理システムを構築していくものである。

（表1）HACCP及びGAPの原則・手順

　ＨＡＣＣＰ導入後の我が国でみられた現象と同様の動きが、ＥＵにおいても示されている。ＥＵは平成16年4月に食品衛生に関する欧州議会の新規制を定め、平成18年1月から施行した。その内容は、ＨＡＣＣＰの原則を93年指令の5原則から、7原則12手順のＣｏｄｅｘガイドラインに準ずるとともに、フードチェーン全体での対応の必要性も明記され、付属書[ＡＮＮＥＸ]に、（1）一次生産物及び関連作業に関する一般衛生提言　および　（2）（1）以外の全てのフードビジネス作業に関する一般衛生規範が規定された。
　一方、ＧＡＰについては、欧州小売業組合が提案により、平成12年に第三者認証制度としてのＥｕｒｅｐＧＡＰが確立されたが、平成19年にＧｌｏｂａｌＧＡＰに変わった。
　また、ＩＳＯ22000:2005の発行に続き、いわゆる農場ＨＡＣＣＰであるＩＳＯ22006(品質マネジメントシステム－作物生産へのＩＳＯ9001:2000の適用に関するガイドライン)が検討中で最終国際規格原案（ＦＤＩＳ）の段階となっている。
我が国内での動向としては、ＨＡＣＣＰの普及定着をより推進するため、同手法を導入する事業者に対し長期低利融資や税制上の優遇措置を講ずることを目的とした「食品の製造過程の管理の高度化に関する特別措置法（ＨＡＣＣＰ手法支援法）」（平成10年制定、5年間の時限立法）が２度目の延長がなされ、平成20年7月に施行された。
　また、厚生労働省は平成20年度にＨＡＣＣＰの義務化に関する調査を実施した(前述)。内容は、ＨＡＣＣＰ、ＩＳＯ22000およびトレーサビリティに関して、国内外の実態調査を行うものであり、ＨＡＣＣＰについては、諸外国においてもＥＵのように原則義務化としつつ実質的には行政が誘導していく方式をとっている一方で、米国等のように業界の実態を踏まえて順次義務化していく方式をとっているなどの報告が示され、我が国においても現場の状況を十分踏まえて無理の無い有効なＨＡＣＣＰの導入が望ましいことを示唆したまとめとなっている。

　上記の食の安全確保施策に対して、安心・信頼対策も同様に重要な分野となっている。特に、消費者から安心・信頼を確保するためには、商品に対する情報提供が最も重要であるが、その伝達媒体として表示は大切な機能を有している。
　しかし、近年表示制度は一層複雑化しており、供給サイドとしても日常業務の中でその対応に少なからぬ負担を強いられているのが現状である。たとえばＪＡＳ法は昭和45年の改正により「農林物資規格法」から現行の「農林物資の規格化及び品質表示の適正化に関する法律」となり、その後規制内容も色々と加わってきた。具体的には、生鮮食品の原産地表示、加工食品の期限表示（消費期限・賞味期限）、有機表示、遺伝子組換え表示などであるが、これらは消費者ニーズはもとより、国際的調和の対応による国際ルールの導入などに基づくものもある。また、表示偽装事件の増大に対応して規制強化がなされてきたことも事実であり、平成19年のＭ社の常習的食肉偽装事件を機に、翌年4月から業者間取引においてもより厳格な表示の義務化がなされている。
　一方、事件・事故が発生した場合の迅速な原因究明や事故品回収のためにトレーサビリティシステムの導入がきわめて有効である。現在、牛肉については「牛の個体識別のための情報の管理及び伝達に関する特別措置法（牛肉トレーサビリティ法）」によりトレーサビリティが義務化されているが、それ以外は自主的取組として現場への導入が期待されている。トレーサビリティは、Ｃｏｄｅｘ委員会総会（平成16年6～7月）での合意により、「生産、加工及び流通の特定の一つ又は複数の段階を通じて、食品の移動を把握できること（「移動を把握できる」；川上方向へ追いかける追跡と、川上へさかのぼる遡及が可能なこと）」という定義となっており、食品のみが対象で食品に関する情報は対象となっていない。また、定義によれば特定の一つの段階(組織)においてもトレーサビリティ実施要件を満たすことができる。この定義はＩＳＯ規格でも準拠しており、ＩＳＯ22000:2005では「直接の供給者から納入される材料及び最終製品の最初の流通経路を識別できること」、すなわち一歩手前にあたる食材等の仕入れ先から、一歩先の納品先までを把握できることを要求事項として求めている。

これまで、食の安全・安心制度の概要を記してきたが、我が国の供給形態の特性等を考慮した場合、即座にＨＡＣＣＰを義務化することは容易ではないと判断され、今後も規制から自主管理の方向へ移行することが予想される。ただし、今後事故の発生状況等の如何によっては未知の要素を含む。この場合、自主管理と言っても自己都合による勝手なやり方ではなく、(1)根拠に基づく適正な管理方法の選定、(2)そのマニュアル化および(3)その実行に関しての記録・保存、という要件が求められる。
　中国の餃子事件がもたらした影響は大きいものがあるが、かつての雪印食品事件と比べると、ＨＡＣＣＰやトレーサビリティシステムの導入により、製造段階への遡及や追跡による回収作業が格段に速かった。事件はまだ解決していないが、今回のように関係者が多段階かつ広域に波及している場合こそ、各段階や組織が「シロ」の証明ができるようにしておくことが重要である。

ここ数年の食品の安全管理手法の導入状況を、フードチェーン全体で見た場合、特に農業分野におけるＧＡＰの現場での進捗は注目に値する。「21世紀新農政2007」で掲げた全国2000産地へのＧＡＰ導入状況はすでに1500ヶ所に及ぶと言われる。確かにここでいうＧＡＰの中身は一律ではなく、中には「名ばかり」というレベルものがあるかも知れない。しかしながら、自己宣言によるＧＡＰの実施そのものが、農業分野における生産者意識の向上と提供先への「安心」供与の点できわめて意味を持つものであり、その川下にある製造加工分野におけるＨＡＣＣＰ定着の伸び悩み状況に対し対照的でもある。
　すなわた、ＧＡＰ導入の進展は、フードチェーン全体における安全管理の必要性を示す「食品安全基本法」の理念のみならず、川下の消費者や実需者である小売段階からのニーズの観点からも、また「リービッヒの原則」的観点からも、特に製造加工分野への影響は少なくないと判断される。
　さらに、これまでＨＡＣＣＰに比較的縁の薄かった流通段階においても例外とされない事態が来ることが予想される。

いずれにしても、自主管理手法の導入が進展すると信頼性の点で第三者認証の自主的取得や取引先からの取得要請が高まることも予測される。現在、ＧＡＰについては、ＪＧＡＰやＧｌｏｂａｌＧＡＰといった民間レベルでの認証制度があるが、ＨＡＣＣＰは、公的認証としてのマル総の対象品目が限定されているため、第三者認証としては都道府県や業種ごとの民間団体の認証制度に依存する傾向がみられる。
　このうち、都道府県の認証はそれぞれ基準が異なるため、県域を越えた流通品に関しては混乱が見られる。今後、それぞれの相互認証についての検討が必要とされるが、国としての統一的認証システムの検討も求められてくるものと思われる。
　一方、ＩＳＯ22000は、ＨＡＣＣＰやＧＡＰを問わず、フードチェーン全体組織を対象とし、かつ国際規格としての通用性もある点で前記の課題を解決できる位置づけにあるが、企業としては手数料等の点で課題が残る。
　いずれにしても、導入が進むほど、以上のような状況が顕在化し、また顕在化してはじめて関係者お互いが最もよいとされる仕組みについて真剣な検討に入ることが出来るものと思われる。

「ＨＡＣＣＰやＧＡＰを導入すると儲かるか？」と問われることがあるが、その場合には「導入することにより必ず儲かるということはないが、儲かっている企業では導入しているところが多い。」と答えている。このことは、必ずしも根拠がないことではなく、儲かっている企業は、データ解析を十分実施しているところが多いからである。すなわち、ＨＡＣＣＰなどの安全管理に関するデータを、単に万が一時だけのために記録・保存しているだけではなく、品質向上や顧客ニーズ等の観点から「解析」の域まで高めて活用しているからであり、こうした企業は他のデータ(商品管理、品質管理、顧客化クレーム、販売実績等々)と有機的に連携させていることも事実である。
　また、よくＨＡＣＣＰ等を導入しても、何らメリットが感じられないという意見も多い。これらの導入メリットは何か？単に万が一の事故発生時に「シロ」の証明をするための「保険」なのか？という本質的な問いに対する回答は次項に譲ることとして、同手法が第三者認証を受けたとしても、基本的にはシステム認証であって製品認証でなく、したがって消費者や実需者に、その努力が伝わらずに評価がされない、という特性を再認識することは意味がある。
　すなわち、こうした取組みがなされていることを日常的に外部、特に消費者等に知ってもらう努力が有効である。
　今年度農林水産省の事業で、消費者団体と連携したＨＡＣＣＰ手法導入促進に関する取組みがある。これは、消費者にＨＡＣＣＰというものと、その導入現場の取組み努力を知ってもらい評価に繋げるという内容の事業で、ＨＡＣＣＰに関する判りやすい解説ＤＶＤの作成と現地見学の実施を行っている。現地に向かう途中でＤＶＤを見てもらい、現地視察により、より理解を深めることにより、「こういう企業の製品であれば是非買いたい」という評価が得られている。
　こうした取組みは国の事業として実施されているが、実際には行政と当事者である企業の自主的ＰＲも必要であり、その結果評価につながるものと思われる。

ＨＡＣＣＰやＧＡＰは管理のためのあくまでもツールの一つであり、それらの使い方は資格や認証取得のためという目的が最初にあるのではない。あくまでも、消費者に安全・安心とセットで製品を届けるため、という原点を忘れないようにすべきである。押しつけや横並びの管理手法は決してメリットが得られず負担になるだけであることは、これまで10年以上の導入実績企業を見ても明らかである。実感として実効あるやり方に到達するために、地道でもよいので常に独自のＰＤＣＡサイクルをまわすことが有効である。
　また、手法のみに注視しても表示の偽装などは解決しない。最近の表示不正事件に多く見られるのは、経営者がワンマンで担当者の言うことを聞かない、あるいは逆に担当者が経営者に重要なことを伝えていない、ということであった。これらは衛生・品質管理の問題ではなく、内部コミュニケーションや経営者の責任が客観的に的確になされていないところに問題がある。すなわち、食品安全に関するマネジメントの不適切さに起因するものである。ＩＳＯ22000は「経営者の責任」において、その要求事項を記しているが、今後、消費者や実需者は、購入先にこうしたマネジメントが的確になされていることを一層求めてくるであろうし、その対策を講じておくことは無駄ではない。さらに、事件の発端が内外からの告発によることから、今後は内外からの通報受入体制の有無が信頼ある企業の指標になりうる。
　また、常にフードチェーン全体での各段階の安全・安心確保対策を把握しておくこと、そしてその中での自らの位置づけを明確にしておくことが重要である（図１）。
　一方、消費者や実需者に知ってもらう努力も必要であり、国も本年度からその取組みを行なっている。こうした国の取組は別として、自主的取組の時代だからこそ、企業や組織としても、事件・事故がない平常時に、いかに自らの真摯な活動状況を消費者等に伝えることができるかが、信頼確保の鍵となり、企業間競争の差につながるであろう。消費者を家族として意識しつつ食を提供することが大切である。

（図1）フードチェーンにおける安全・安心対策の体系

１）農林水産省食品流通局(1995)「欧州におけるＨＡＣＣＰ関係調査報告書」
２）農林水産省(2006)「食品産業動向調査」
３）http://www.mhlw.go.jp/za/0819/a52/a52-00.html

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